शासनव्यवस्थेतील बदलांची आवश्यकता आणि वाटचाल: आयकर विभागातील स्थिती

भारतीय उपखंड हा हजारो वर्षांचे अतिशय मनोहर असे बहुपेडी सामाजिक-सांस्कृतिक एकत्व असलेला प्रदेश आहे. या प्रदेशापैकी बहुतांश भौगोलिक क्षेत्रावर पसरलेले भारत म्हणजेच इंडिया हे नेशनस्टेट त्यामानाने अगदीच नवे आहे. आणि या नेशनस्टेटची (ज्याला राष्ट्र हा समानार्थी शब्द आपण वापरूयात) निर्मिती जरी १५ ऑगस्ट १९४७ साली सुरु झालेली असली तरी ही प्रक्रिया विविध पातळ्यांवर अजूनही चालूच आहे. नव्या राष्ट्राच्या शासनव्यवस्थेचा समग्र पाया रचणार्‍या घटनेच्या निर्मितीची प्रक्रियादेखिल काही वर्षे चाललेली होती. केन्द्र आणि राज्य पातळीवरच्या विविध शासनव्यवस्था आणि उपव्यवस्था तसेच निवडणूक आयोग, नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षक (Controller and Auditor of India) सारखी घटनात्मक उपांगे ही घटनेतल्या तरतुदींमधून उर्जा घेऊन वेगवेगळ्या पातळ्यांवर विकास पावत गेलेली दिसतात. या विविध शासनांगापैकी बर्‍याचशा अंगांची निर्मिती स्वातंत्र्यपूर्व काळात असणार्‍या त्यांच्या स्वरुपाच्या आधारेच करण्यात आलेली होती. या कामी आयत्याच उपलब्ध असलेल्या आणि आपल्याच देशात काही दशकांपासून उत्क्रांत होत असलेल्या व्यवस्था आणि रचनांचा उपयोग केला जाणे हे त्यावेळी स्वाभाविक आणि संयुक्तिक होते. नव्याच रचना विणीत बसण्यासाठीचा वेळही तेंव्हा नव्हता. शिवाय पूर्णत: नवे खरोखरी आवश्यक आहे की हाताशी आहे तेच चालणारे आहे याचाही निवाडा करणे आवश्यक होतेच. स्वातंत्र्योत्तर काळात या सगळ्या शासनव्यवस्था आणि उपव्यवस्था हळू हळू विकसित झालेल्या दिसतात. जुन्या वसाहतवादी वारशाच्या जोखडातून मुक्त होऊन जुने आपल्याजोगे विणणे तसेच वेगाने बदलणार्‍या सभोवतालच्या वातावरणानुसारही बदल घडवून त्यासाठीचे विणकाम करणे अशा दुहेरी प्रक्रिया विविध व्यवस्थांना कराव्या लागताहेत. 

भारत देश स्वतंत्र झाल्यानंतर मोठ्या काळासाठी आपली अर्थव्यवस्था मिश्र स्वरूपाची होती आणि शासनाची धोरणे आणि एकंदर वर्तणूक समाजवादी पठडीतली होती. नव्वदच्या दशकामध्ये आणि त्यानंतर खाऊजा प्रक्रियांचा परिणाम म्हणून जरी शासनाच्या भूमिकेत महत्वाचे बदल झालेले असले तरीही शासनव्यवस्था आजही समाजजीवनाच्या सगळ्याच अंगांना व्यापून आहेत आणि म्हणूनच महत्वाच्या आहेत. या शासनव्यवस्थांचा विचार या व्यवस्थांचे एक महत्वाचे अंग असलेल्या आयकर विभागाच्या व्यवस्थेच्या अनुषंगाने करण्याचे या लेखात योजिले आहे. असे करण्याचे एक कारण म्हणजे मी स्वत: गेली वीस वर्षे आयकर विभागात कार्यरत आहे. शिवाय कुठल्याही शासनव्यवस्थेचे चालचलन तपासायचे असेल तर त्या शासनाची करसंकलनाचे काम करणारी व्यवस्था तपासावी असे म्हणतात^१.

व्यवस्था हा शब्द सिस्टीम या इंग्रजी शब्दाला प्रतिशब्द म्हणून वापरण्यात येतो. हा शब्द ढोबळमानाने विविध गोष्टींसंदर्भात वापरला जात असल्याने सुरुवातीसच या शब्दाची/संकल्पनेची नीट फोड करणे भाग आहे. ’व्यवस्था’ ही संकल्पना जे विविध विषय आणि गोष्टी निर्देशित करण्यासाठी वापरली जाते ते ध्यानात घेता व्यवस्थेमध्ये (इथे शासनव्यवस्था) अनेक गोष्टींचा समावेश होईल. यात व्यवस्था ज्या संघटनेमार्फत चालवली जाते त्या संघटनेची रचना, अशा संघटनेच्या चलणुकीचे यमनियम, अशा संघटनेसाठीची मार्गदर्शक तत्वे, या व्यवस्थांना निर्धारित करणारी भारतीय घटनेमधल्या तरतुदी, या व्यवस्थांचे नियमन करणारे संसदेने पारित केलेले कायदे तसेच पूर्वीपासून अस्तित्वात असलेले कायदे, न्यायसंस्थांद्वारे विविध निकालांद्वारे निर्देशित केलेली तत्वे या व यासारख्या इतर सगळ्याच बाबींचा समावेश व्यवस्था या संकल्पनेत करावा लागेल.

आयकर विभागाचाच जर विचार केला तर असे लक्षात येते की भारताच्या इतिहासात पूर्वापार काळापासून विविध प्रकारचे कर गोळा करण्याची पद्धत जरी अस्तित्वात असली तरी ज्याला आधुनिक अर्थाने आयकर/प्राप्तिकर (Income tax) म्हणतात तो मात्र भारतात ब्रिटीश काळातच पहिल्यांदा १८६० साली अस्तित्वात आला. आणि आत्ता ऐकायला विचित्र वाटते पण विशेष म्हणजे हा कायदा आणण्यामागचा हेतू १८५७ च्या युद्धात झालेल्या खर्चाची भरपाई करणे हा होता. त्यामुळे या कायद्याच्या अंमलबजावणीला तेंव्हा भारतीय जनतेकडून मोठा विरोध झालेला होता. गोडसे भटजींच्या ’माझा प्रवास’मध्ये या विरोधाची मोठी रंजक हकिकत आहे. सुरुवातीच्या काळात आयकर गोळा करण्यासाठी स्वतंत्र संघटना नव्हती. आयकर विभाग खर्‍या अर्थाने पूर्ण स्वरूपात १९२२ पासून अस्तित्वात आला. अशा प्रकारे आयकर कायद्याला दीडशेएक वर्षांचा तर आयकर विभागाला शंभरेक वर्षांचा इतिहास आहे.   

अशा प्रकारे वसाहतकाळातला मोठा वारसा घेऊन वाटचाल करणार्‍या आयकर विभागामध्ये स्वातंत्र्योत्तर काळात भरपूर बदल झालेले दिसतात. कर गोळा करणे हे कुठल्याही शासन व्यवस्थेचे सगळ्यात महत्वाचे कार्य असल्याने शासनव्यवस्थांतर्गत परिवर्तनाची पावले सगळ्यात आधी या व्यवस्थांमध्ये दिसणेही तसे स्वाभाविक आहे. पण हे बदल काय स्वरूपाचे आहेत, काय प्रकारे झाले, हे बदल पुरेसे आहेत काय आणि आणखी कोठले महत्वाचे बदल होणे बाकी आहे हे समजून घेणे महत्वाचे आहे. विशेष म्हणजे ऑगस्ट २०१३ मध्ये Tax Administration Reforms Commission (TARC) या नावाची एक समिती एकुणातच भारतातील कर व्यवस्थापनचा सखोल अभ्यास करून त्यासंदर्भात शिफारसी करण्यासाठी गठित करण्यात आली होती. पार्थसारथी शोम यांच्या अध्यक्षतेखाली काम करणार्‍या या समितीचे अहवालही मागच्या वर्षी सादर झालेले आहेत. या समितीने अतिशय खोलवरचा आणि व्यापक अभ्यास करून बर्‍याच महत्वाच्या शिफरसी केलेल्या आहेत. या समितीच्या शिफारसींचा आधार या लेखातही घेण्यात आलेला आहे. 

मूलभूत रचनेचा विचार करता आपली आयकर व्यवस्था ही भूमीआधारित आहे. म्हणजे आयकर अधिकार्‍यांमध्ये मूलभूत कामाची जी वाटणी होते ती साधारणपणे भूमीआधारित (territorial) आहे. एखाद्या अधिकार्‍याला विशिष्ठ भागातल्या आयकरासंदर्भातल्या सगळ्याच जबाबदार्‍या पार पाडाव्या लागतात. उदाहरणार्थ आयकर अधिकारी पंढरपूर ह्याचे ज्युरिसडिक्शन पंढरपूर शहर असे असते. पंढरपूर शहरातल्या आयकराशी संबंधित जवळपास सगळ्याच गोष्टी तो हाताळत असतो. ही तशी जुनी समजली जाणारी व्यवस्था आहे. इतर विकसित देशात कामाची विभागणी ही अनेक वेगवेगळ्या घटकांच्या आधारे केली जाते. व्यवसायविशेषानुसार विभागणी हा असाच एक प्रकार झाला. त्याअंतर्गत रियल एस्टेटच्या केसेस एकाकडे जातील, किरकोळ किराणा व्यापार्‍याच्या केसेस दुसर्‍याकडे जातील इत्यादि. असे केल्याने जास्त कार्यक्षमरित्या काम करता येते असा विकसित देशातल्या करव्यवस्थापनांचा अनुभव आहे. याच्याशीच संबंधित दुसरे मुद्दे म्हणजे विशेषीकरणाला (specialization) प्रोत्साहन देणे. सुरुवातीची सहासात वर्षे सर्वसाधारण कामाचा अनुभव घेतल्यानंतर अधिकार्‍यांनी कुठल्यातरी एखाद्या क्षेत्रात विशेषीकरण करावे अशी TARC ची शिफारस आहे. करव्यवस्थापनाचे काम अतिशय तांत्रिक स्वरूपाचे आहे आणि विविध क्षेत्रात होत असलेले सूक्ष्मातिसूक्ष्म असे नवनवे बदल लक्षात घेऊन धोरणे आखण्यासाठी आणि अंमलबजावणी करण्यासाठी असे विशेषीकरण आवश्यक आहे असे TARC चे म्हणणे आहे.

आपल्या इथे करनिर्धारणाचे काम करण्याची पद्धतही व्यक्तिकेन्द्रित आहे. आयकराचे विवरणपत्र करदात्याकडून भरले गेल्यानंतर जवळपास ९७-९८ टक्के विवरणपत्रे तशीच स्वीकृत केली जातात. निवडकच काही टक्के विवरणपत्रांची छाननी (Scrutiny) होते. हे छाननी करण्याचे काम जवळपास सगळ्याच विकसित देशात एकेका अधिकार्‍याकडून न केले जाता गटपातळीवर केले जाते. वेगवेगळ्या क्षेत्रातली तीनचार तज्ञ मंडळी अशा कुठल्याही केसवर एकत्र काम करतात आणि एखादा वरिष्ठ अधिकारी सुरुवातीपासून शेवटापर्यंत त्यावर देखरेख करतो. आपल्या इथे मात्र हे काम करण्याची जबाबदारी एकाच अधिकार्‍यावर असते. शिवाय छाननीचे काम प्रचंड प्रमाणावर केले जात असल्याने अशा अधिकार्‍यांवर कामाचा मोठा बोजा असतो. त्यामुळे करनिर्धारणाच्या प्रक्रियेचा दर्जा तितका बरा नसतो. त्यामुळे अधिकार्‍यांकडून पारित केल्या जाणार्‍या करनिर्धारणाच्या आदेशांविरोधात मोठ्या प्रमाणात अपिले दाखल केली जातात. याचा परिणाम म्हणून एकंदरच व्यवस्थेवरचा विविधा कामांचा बोजा मोठ्या प्रमाणात वाढतो.  अधिकार्‍यांनी केलेल्या करनिर्धारणाचा परिणाम म्हणून करदात्यांकडून जी काही अधिकचा कर भरण्याची मागणी केली जाते त्यापैकी येणे असलेली रक्कम २०१४-१५ या सालासाठी साधारणपणे सात लाख कोटी इतकी होती^२. यावरूनही एकंदर व्यवस्थेच्या परिणामकारकतेच्या दृष्टीने काही एक अंदाज येऊ शकतो.

भारतात आयकर विभागाच्या संगणकीकरणाला १९९४ पासून सुरुवात झाली. भारतासारख्या खंडप्राय देशात विविध प्रदेशांमध्ये अक्षरश: चक्रावून टाकणारे वैविध्य सर्वच बाबतीत दिसून येते, मग ती कार्यसंस्कृती असो वा भौतिक सोयीसुविधा असोत. असे असतानाही आयकर विभागात संगणकीकरण आणि माहीती तंत्रज्ञानाअंतर्गत ज्या काही सुधारणा झाल्यात त्या उल्लेखनीय आणि अभिमानास्पद अशा आहेत. भारतभरातली सगळीच कार्यालये सध्या संगणकीय नेटवर्कने जोडलेली आहेत. बरेचसे काम ऑनलाईन होते. इ-फायलिंग, इ-पेमेंट याबाबतच्या सुविधासुद्धा अत्याधुनिक आहेत आणि लोकांच्याही अंगवळणी पडलेल्या आहेत. याबाबतीत भारताने मारलेली मजल जागतिक पातळीवरही नोंद घ्यावी अशी आहे. संगणकीकरण आणि माहीती तंत्रज्ञानाचे उपयोजन या फारच सामर्थ्यवान प्रक्रिया आहेत. प्रचलित आणि रूढ व्यवस्थांना परिवर्तित करण्याची सुप्त ताकद या प्रक्रियांमध्ये दिसते. कामाच्या आणि व्यवहाराच्या जुन्या रचना जाऊन नव्या येण्याची संधी यामुळे निर्माण होऊ शकते. एक छोटे उदाहरण देऊन हा मुद्दा स्पष्ट करता येइल. संगणकीकरणपूर्व काळात रेल्वे रिझर्वेशनसाठी शहरानुसार वेगवेगळ्या खिडक्या असत. मुंबईचं काढायचं तर खिडकी क्रमांक अमुक दिल्लीसाठी तमुक वगैरे. पण संगणकीकरणानंतर ही बारकी रचना बदलली. कुठल्याही खिडकीवर कुठलेही रिझर्वेशन मिळू लागले. शिवाय हळूहळू ही प्रक्रिया वेगवानही झाली. नंतर इंटरनेटवरुन बुकींग, इ-तिकीट, इत्यादी पुढचे टप्पेही पार केले गेले. रेल्वे रिझर्वेशनच्या प्रक्रियेतला मनस्तापही कमी झाला आणि सेवेचा दर्जाही वाढला. आयकर विभागातही पूर्वी देशभरातले शेकडो अधिकारी आपापल्या भागातल्या करदात्यांचे रिफंड्स हाताने काम करून काढत असत. आता हे सगळे काम बेंगलोरच्या Centralised Processing Centre मध्ये एकाच ठिकाणी संगणकाद्वारे केले जाते. हे काम इन्फोसिस या खाजगी कंपनीला आऊटसोर्स करण्यात आलेले आहे. आता करदात्यांना त्यांच्या हक्काच्या पैशाचा परतावा मिळवण्यासाठी विभागाच्या कार्यालयात जाण्याची आवश्यकता नाही. ते काम आता एकाच ठिकाणी जास्त चांगल्या प्रकारे, वेगाने आणि बिनबोभाट पार पडते. रिफंड निघाल्यानंतर त्याची सूचना एसेमेस द्वारे करदात्याला त्याच्या मोबाईलवर दिली जाते. इमेलसुद्धा केला जातो. रिफंडची रक्कम करदात्याच्या खात्यात थेट ट्रान्स्फर केली जाते.   

असे जरी असले तरी संगणकीकरण आणि माहीती तंत्रज्ञानाची उपलब्धता याचा सगळ्याच अंगांमध्ये वापर करून घेण्यास आणखी भरपूर वाव आहे. TARC मध्ये सांगितल्याप्रमाणे कर गोळा करण्याचे उद्दिष्ट ठरवण्याच्या कामी (Revenue forcasting) नव्या तंत्रज्ञानामुळे जो प्रचंड डेटा उपलब्ध होतो आहे त्याचा पुरेसा वापर केला जात नाही. तसेच करबुडव्यांना शोधण्यासाठीही उपलब्ध माहीतीचे/डेटाचे जे काही पृथ:करण/विश्लेषण होणे आवश्यक आहे (Risk assessment), त्यावर जे संशोधन होणे आवश्यक आहे ते पुरेसे केले जात नाही. पार्थसारथी शोम यांच्या मते इंग्लंडातील करव्यवस्थापन, करधोरण निश्चित करणे आणि त्यासाठीच्या कायद्याच्या तरतुदी करणे याकामी ४०० अर्थशास्त्री आणि इतर तज्ञांचा उपयोग करते तर भारतात हेच काम केवळ २० तज्ञांच्या मार्फत केले जाते^३. भारत आणि ब्राझील या समतुल्य देशातल्या करविषयक आकडेवारीचा दाखला घेतल्यावरही अशा मुलभूत सुधारणांची आवश्यकता पटते.  देशांतर्गत गोळा केला जाणारा एकुण कर आणि त्या देशाचे सकल घरेलु उत्पादन यांचे गुणोत्तर (Tax GDP ratio) हा एक महत्वाचा निकष यासंदर्भात पाहता येतो. २००८-०९ सालासाठी ब्राझीलचे हे गुणोत्तर ३७.४% असे होते तर भारतासाठी हे केवळ १७.५% इतकेच होते^४. तसेच एकूण लोकसंख्येपैकी आयकर भरणार्‍या लोकांचे प्रमाण पाहता ब्राझीलमध्ये २०१३ साली लोकसंख्येच्या १३.२३% लोक आयकर भरत होते तर भारतात केवळ २.६४% लोक आयकर भरत होते^५.

करव्यवस्थापनामधल्या सुधारणांमध्ये व्यवस्थेत काम करणार्‍या लोकांच्या मानसिकतेमधला बदल हा सुद्धा एक महत्वाचा घटक आहे. वसाहती वारशाचा आणि आपल्या समाजातल्या अंगभूत सरंजामी मूल्यांचा परिणाम म्हणून करव्यवस्थापनात काम करणार्‍यांची करदात्यांच्याप्रति असणारी दृष्टी/मानसिकता तितकी मैत्रीपूर्ण नाहीय. करव्यवस्थापनामध्ये अंतर्भूत असलेला सेवेचा भाव अधिकारी आणि कर्मचार्‍यांमध्ये तितका रूजलेला नाही. आपले काम हे मुख्यत: करदात्यास त्यांचे कर भरण्याचे काम अधिकाधिक सुखावह आणि सोपे कसे होईल हे पाहण्याचे आहे ही जाणीव अजूनही करव्यवस्थापकांमध्ये पुरेशी रूजलेली नाही. माहीती तंत्रज्ञान आणि संगणकीकरणामुळे अशा मानसिकता निर्माण करण्यास पुरेशी भूमी तयार झालेली आहे आणि करव्यवस्थापनाचा आपल्या एकंदर कामामध्ये असलेला सेवेची भूमिका ओळखण्याकडे प्रवास होत आहे. ब्रिटीश काळातल्या एकंदरच व्यवस्थाबांधणी मध्ये व्यवस्थेअंतर्गत लोकांवरचा अविश्वास तसेच व्यवस्थाबाह्य नागरिकादि घटकांप्रति अविश्वास असे परस्पर-अविश्वासाचे दुहेरी पदर होते. स्वातंत्र्योत्तर काळात हे परस्पर-अविश्वासाचे तत्व व्यवस्थांमधून निपटून काढण्याची एक मोठीच आवश्यकता आहे. हे काम इतर व्यवस्थांप्रमाणेच आयकर विभागामध्येही चालू असलेले दिसते.

समारोप करताना असे म्हणता येते की वसाहती वारशाचा मोठे अंश बाळगणार्‍या आणि त्याचबरोबर स्थानिक सरंजामी मूल्यांचाही अंतर्भाव असणार्‍या आयकर व्यवस्थेमध्ये स्वातंत्र्योत्तर काळात मोठ्याच परिवर्तनांची आवश्यकता होती. आयकर विभागाच्या संघटनेच्या संरचनेमध्ये, आयकर कायद्यामध्ये तसेच आयकर विभाग-व्यवस्थेच्या इतर उपांगांमध्ये विविध बदलांच्या प्रक्रिया सुरू असलेल्या दिसतात. संगणकीकरण आणि माहीती आणि तंत्रज्ञानाचा या सगळ्या प्रक्रियांमध्ये महत्वाचा वाटा आहे. असे जरी असले तरी नुकत्याच सादर झालेल्या TARC रिपोर्टमधल्या ठळक बाबी लक्षात घेता अजूनही एकंदर व्यवस्थापरिवर्तनाच्या संदर्भात आयकर व्यवस्थेला मोठा पल्ला गाठावा लागणार आहे.

संदर्भ:   १. Page-5, Recommendations and feedback report of TARC.

          २. Page-384, Challenges of Indian Tax Administration, edited by Rajiva Ranjan Singh.

३. Page-58, Tax Shastra: Administrative Reforms in India, United Kingdom and Brazil by   Parthasarathi Shome.

४. Page-10, ibid.

५. Page-148, Challenges of Indian Tax Administration, edited by Rajiva Ranjan Singh.

                                                                       (पूर्वप्रसिद्धी: हेमांगी, दिवाळी-२०१६)