कोळसा घोटाळा: सनदी अधिकार्‍यांची जबाबदारी आणि व्यवस्थासुधारणेची आवश्यकता

कोळसा खात्यातील माजी सचिव श्री हरिश चंद्र गुप्ता यांच्या वर सीबीआयच्या ट्रायल कोर्टात खटला चालू आहे. कोळसा घोटाळ्यानंतर अनेक सनदी अधिकार्‍यांवर, पुढार्‍यांवर आणि खाजगी कंपनीतल्या अधिकार्‍यांवर खटले दाखल झाले होते. २००८ साली निवृत्त होण्यापूर्वी दोन वर्षे कोळसा मंत्रालयात सचिवपदी असलेले गुप्ता या खटल्यातले एक प्रमुख आरोपी आहेत. काही दिवसांपूर्वी गुप्ता यांनी न्यायालयात जामिनासाठी अर्ज करण्यास नकार दिल्याने खळबळ उडाली होती. जामीन वगैरे प्रकाराकामी वकील नेमण्यासाठी आपण आपल्या जवळची निवृत्तीनंतरची मर्यादित गंगाजळी खर्च करू इच्छित नाही असे त्यांचे म्हणणे होते.  सनदी अधिकार्‍यांच्या वर्तुळात गुप्ता यांची एक प्रामाणिक अधिकारी अशी ओळख असल्याने अनेक आजीमाजी सनदी अधिकारी तसेच सनदी अधिकार्‍यांच्या संघटनेने गुप्तांना पाठिंबा व्यक्त करणारी आणि अशा घटनांमुळे एकंदर सनदी अधिकार्‍यांच्या मनोबलावर विपरीत परिणाम होऊ शकतो असे सूचित करणारी निवेदने केली. यानिमित्ताने एकंदर भ्रष्टाचार, शासकीय निर्णयप्रक्रियेत सहभागी असलेल्यांची जबाबदारी, आणि यासंदर्भातल्या सध्याच्या व्यवस्था याबद्दलच्या चर्चेस चालना मिळाली. माध्यमांमध्ये याविषयावर लिहिल्या आणि बोलल्या जाणार्‍या लेखचर्चांमध्ये तथ्ये कमी आणि मते जास्त असा प्रकार दिसला. याविषयाबद्दलची तथ्ये नजरेस आणणे आणि यानिमित्ताने उपस्थित होणार्‍या व्यापक मुद्द्यांचा निर्देश करणे या हेतूने थोडक्यात काही मांडण्याचा प्रयत्न आहे.

कोळसा घोटाळा बाहेर येण्याची सुरुवात मार्च २०१२ मध्ये झाली जेंव्हा नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षकांचा (Controller and Auditor of India) (सीएजी)  सरकारकडून केल्या जाणार्‍या कोळसाखाणीच्या वाटणीद्दलचा (Coal block allocation) अहवाल संसदेत मांडण्यापूर्वीच फुटला. या अहवालात सरकारने २००४ ते २००९ या काळात केलेल्या कोळसाखाण वाटपाबद्दल ताशेरे ओढलेले होते. कोळसाखाणींचे वाटप स्पर्धात्मक बोलीच्या आधारे न केल्याने खाजगी कंपन्यांचा अव्वाच्या सव्वा फायदा झाला आणि सरकारचे १.८६ लाख कोटी रुपयांचे नुकसान झाले असा निष्कर्ष अहवालात नोंदवला होता. त्याचवेळेस देशभर अण्णा हजारे आणि मंडळींचं भ्रष्टाचार विरोधी आंदोलन चालू होतं. कोळसा घोटाळ्याने देशातलं राजकीय वातावरण ढवळून निघण्यात कशी भर पडली हा अगदी ताजा इतिहास आहे. त्यानंतर सर्वोच्च न्यायालयात दाखल झालेल्या जनहित याचिकांमुळे ह्या सगळ्या मामल्याची कसून तपासणी सुरु झाली आणि ऑगस्ट २०१४ मध्ये सर्वोच्च न्यायालयाचा ऐतिहासिक निर्णय आला ज्यात सरकारतर्फे करण्यात आलेले २१४ कोळसा खाणींचे वाटप रद्द करण्यात आले. ही घडामोड समजण्यासाठी कोळसाखाणीविषयीच्या धोरणाची थोडी ऐतिहासिक पार्श्वभूमी समजावून घेणे आवश्यक आहे.

कोळसा खाणी राष्ट्रीयीकरण कायदा – १९७८ अन्वये भारतात कोळसाखणनाचे अधिकार केवळ सार्वजनिक क्षेत्रासाठी राखीव होते. या नियमास काही अपवाद होते. लोखंड, पोलाद, उर्जा आणि सिमेंट क्षेत्रातल्या खाजगी कंपन्यांना त्यांच्या स्वतःच्या वापरासाठी लागणारा कोळसापुरवठा करण्यासाठी खणनाचे अधिकार देता येणार होते. तसेच जिथे रेल्वेसेवा नाही अशा दुर्गम भागातल्या ठिकाणी खणनाचे अधिकार खाजगी कंपन्यांना देण्याची तरतूद होती. हे खणनाधिकार विविध सरकारी तसेच खाजगी कंपन्यांना मोफत देण्यात येणार होते. त्यावेळेस होणारा कोळसाखणनाचा खर्च आणि कोळशाची बाजारातली किंमत लक्षात घेऊन हे मोफत खाणी देण्याचे धोरण ठेवलेले होते. जुलै १९९२ मध्ये सरकारने खाजगी कंपन्यांकडून येणारे प्रस्ताव तपासून त्यांना ठराविक खाणींमध्ये खणनाधिकार देण्याचा निर्णय घेण्यासाठी तपासणी समिती नेमली. २००४ सालापर्यंत समितीने कुठल्या आधारांवर प्रस्तावांची तपासणी करावी आणि निर्णय घ्यावेत यासाठीचे स्पष्ट निकष निर्धारित केलेले नव्हते. १९९३ साली या संदर्भात बनवलेली मार्गदर्शक तत्वे ढोबळ होती. नंतर २००५, २००६ आणि २००८ साली ही मार्गदर्शक तत्वे सुधारण्यात आली. १९९३ ते २०१० यादरम्यान एकुण २१८ खाणींचे कोळसाखणनासाठी वाटप करण्यात आले. पैकी १०५ खाणी खाजगी कंपन्यांना देण्यात आलेल्या होत्या. २००० च्या पहिल्या दशकामध्ये कोळशाच्या किंमती वेगाने वाढत चालल्या होत्या आणि त्यामुळे कोळसा खाणीच्या वाटपाच्या प्रक्रियेत सुधारणांची आवश्यकता होती. त्यामुळेच २००४ साली कोळसा खाणींचे वाटप स्पर्धात्मक निविदा पद्धतीने दर आकारून करण्याची संकल्पना कोळसा मंत्रालयाद्वारे मांडली गेली. कोळसा खाणींचे वाटप स्पर्धात्मक पद्धतीने दर आकारून करणे हे लोखंड, पोलाद, सिमेंट आणि उर्जा या क्षेत्रातली स्पर्धा निरोगी राहण्यासाठी तसेच सरकारला मोठ्या प्रमाणात रास्त मोबदला मिळण्यासाठी आवश्यक होते असे तज्ञ मंडळींचे मत दिसते. पण सरकारला असे धोरण निश्चित करायला आणि त्यासाठीची कायदा दुरुस्ती करायला जवळपास आठ वर्षे लागली. फेब्रुवारी २०१२ मध्ये कायद्यामध्ये आवश्यक ती दुरुस्ती करण्यात आली.

सीएजी च्या अहवालात एकूण दोन महत्वाची समीक्षणात्मक निरीक्षणे नोंदवण्यात आलेली होती. एक म्हणजे सरकारने स्पर्धात्मक निविदाद्वारे दर आकारून कोळसा खाणींचे वाटप करण्याचा निर्णय घेण्याची तातडी असतानाही हा निर्णय घेण्यास खूपच विलंब लावला आणि दुसरे म्हणजे मधल्या काळात तपासणी समिती कडून करण्यात आलेल्या कोळसा खाणीच्या वाटपामध्ये विविध अनियमितता होत्या. या दोन्ही चुकांमुळे सरकारचे १.८६ लाख कोटी रुपयांचे आर्थिक नुकसान झाल्याचा निष्कर्ष सीएजीने काढला. सीएजीची टीका दुहेरी होती. नव्या धोरणाची निर्मिती वेळेत न करणे तसेच आहे ते धोरण दोषपूर्ण पद्धतीने राबवणे अशा दोन्ही मुद्द्यांच्या संदर्भात सीएजीने टीका केलेली होते. मात्र हे प्रकरण जेंव्हा सर्वोच्च न्यायालयात गेले तेंव्हा मात्र न्यायालयाने आपल्या निकालात धोरणनिश्चितीच्या मुद्द्याबाबत हस्तक्षेप करण्याची गरज नाही असा निर्वाळा दिला. न्यायालयाच्या मते २००४ मध्ये जेंव्हा स्पर्धात्मक पद्धतीने दर आकारण्याचा विषय निघाला तेंव्हा अनेक राज्य सरकारांनी सुद्धा त्या धोरणास विरोध केला होता आणि असे काही धोरण ठरवावे किंवा नाही यास अनेक पैलू होते. हे पाहता सदर निर्णय न्यायालयाने हस्तक्षेप करण्याइतका असंयुक्तिक आणि मनमानी नसावा असे न्यायालयाचे मत पडले. मात्र न्यायालयाने २००४ ते २०१० या कालावधीत सरकारने केलेल्या कोळसा खाणींच्या वाटपाची कठोर चिकित्सा केली आणि वाटपाच्या प्रक्रियेतले विविध दोष दाखवून देत सरकारने केलेल्या २१८ पैकी २१४ खाणींचे वाटप रद्द केले.

सर्वोच्च न्यायालयाने तपासणी समितीमार्फत घेतल्या गेलेल्या निर्णयांची सूक्ष्म पातळीवर चिकित्सा केलेली दिसते. असे करताना न्यायालयाने तपासणी समितीने १९९३ सालापासून घेतलेल्या सगळ्याच ३६ बैठकांच्या कामकाजाचे परीक्षण केलेले दिसते. यासंदर्भात सर्वोच्च न्यायालयाच्या २५ ऑगस्ट २०१४ च्या आदेशातील परिच्छेद क्र. १५५ मधील मह्त्वाचा भाग (अर्थानुसार अनुवादित) उद्धृत करणे उचित ठरेल. न्यायालय म्हणते -  “ सारांशाने सांगायचे झाल्यास तपासणी समितीच्या १४-०७-९३ पासूनच्या ३६ बैठकांद्वारे तसेच दुसर्‍या मार्गाने घेण्यात आलेल्या कोळसाखाण वाटपांमध्ये कायद्याच्या त्रुटीचे तसेच मनमानीपणाचे दोष आढळतात. तपासणी समितीच्या निर्णयप्रक्रियेत कधीच सातत्य, पारदर्शकता, विचारपूर्वकता नव्हती. बरेच निर्णय आधारासाठीच्या आवश्यक सामग्रीविना घेतले गेलेले होते. निर्णय घेताना क्वचितच मार्गदर्शक तत्वांचा आधार घेतला गेला. बर्‍याचदा मार्गदर्शक तत्वांचे उल्लंघनच केलेले आढळते. समितीसमोर आलेल्या प्रस्तावांमध्ये तरतम भाव करताना कुठल्याही निरपेक्ष निकषांचा वापर केलेला नव्हता. एकंदर हाताळणी लहरी आणि वरवरची होती. न्याय्य आणि पारदर्शी पद्धत अवलंबली नसल्यामुळे राष्ट्रीय संपत्तीचे अन्याय्य पद्धतीने वितरण झाले. सामायिक लाभाचे आणि सार्वजनिक हिताचे मोठेच नुकसान यामुळे झाले. म्हणूनच तपासणी समितीच्या ३६ बैठकांमध्ये करण्यात आलेल्या शिफारसीनुसार करण्यात आलेले समस्त कोळसाखाणवाटप बेकायदेशीर होते.”

सर्वोच्च न्यायालयाच्या निर्णयानंतर कोळसाखाणींचे वाटप रद्द होणे, इत्यादि पुढच्या प्रक्रिया सुरू झाल्या पण त्याबरोबरच या प्रकरणात दोषी असणार्‍या व्यक्तींवर खटले भरले गेले. कोळसा खात्याचे सचिव म्हणून काही काळासाठी तपासणी समितीचे चेयरमन म्हणून काम करणारे श्री गुप्ता यांच्यावरही भारतीय दंडविधान आणि भ्रष्टाचार प्रतिबंधक कायद्याच्या विविध कलमांअंतर्गत सीबीआयच्या ट्रायल कोर्टात खटला भरला गेला. सध्या तुरुंगात असलेले श्री गुप्ता यांची बाजू घेणार्‍यांमध्ये सध्याच्या नीती आयोगाचे चेयरमन श्री अमिताभ कांत यांच्यापासून ते माजी मुख्य निवडणूक आयुक्त श्री कुरेशी यांचा समावेश आहे. बाजू घेणार्‍यांचे एक म्हणणे असे आहे की या सगळ्या प्रकरणात श्री गुप्ता यांना कसलाही वैयक्तिक लाभ झाल्याचा कुठलाही पुरावा नाही. असे असताना सामूहिक निर्णय प्रक्रियेतला एक घटक म्हणून त्यांच्यावर असे खटले भरणे असंयुक्तिक आणि एकंदरच प्रशासकीय व्यवस्थेत काम करणार्‍या सनदी अधिकार्‍यांचे मनोबल खच्ची करणारे आहे. सनदी अधिकार्‍यांना बर्‍याचदा असे निर्णय घ्यावे लागतात ज्याचा संबंध खाजगी कंपन्यांशी किंवा व्यक्तींशी असतो. अशा प्रसंगी जनहिताचा निर्णय जरी घेतला तरी जनहित ही संकल्पना सापेक्ष असल्यामुळे भ्रष्टाचार प्रतिबंधक कायद्यातल्या जनहितविरोधी निर्णयाविषयीच्या कलमाचा वापर करून अशा अधिकार्‍यामागे कारवाईचे शुक्लकाष्ठ लावले जाऊ शकते. तेव्हा जोपर्यंत अशा निर्णयाद्वारे सदर अधिकार्‍याचा काही लाभ झाल्याचे सिद्ध झाल्याशिवाय त्याच्यावर कारवाई केली जाऊ नये असे बर्‍याच अधिकार्‍यांचे आणि संघटनेचे म्हणणे दिसते. भ्रष्टाचार प्रतिबंधक कायद्यामध्ये सुद्धा या अनुषंगाने आवश्यक ते बदल केले जावेत असेही या लोकांचे म्हणणे आहे. सर्वोच्च न्यायालयाने तपासणी समितीच्या कामात दाखवलेले गंभीर दोष लक्षात घेता आणि सीबीआयने दाखल केलेल्या चार्जशीटमधले गंभीर आरोप पाहता गुप्ता यांच्याबाबत कोर्ट काय निर्णय घेते हे येत्या काळात समजेलच पण यानिमित्ताने शासनकारभारातल्या निर्णयप्रक्रियेच्या अनुषंगाने काही मूलभूत विचार होणे गरजेचे आहे असे दिसते.

कोळसा घोटाळ्याचा परिणाम म्हणून कोळसा खाणींच्या वाटपाचे निर्णय रद्द होणे, अधिकारी, मंत्री, राजकीय पुढारी, व्यावसायिक, इत्यादि मंडळींवर खटले भरले जाणे, काही राजकीय नेत्यांना आणि पक्षांना त्याचा फटका बसणे, इत्यादि तात्कालिक परिणाम झालेले दिसतात. पण त्याचबरोबर या निर्णयप्रक्रियेशी संबंधित शासकीय व्यवस्थांमध्ये आणि रचनामध्येही मूलभूत सुधारणा या प्रकरणातून धडा घेऊन घडवून आणणे आवश्यक आहे. असे घोटाळे उघडकीला आल्यानंतरच्या प्रतिक्रिया आणि पावले ही साधारणपणे अशा घोटाळ्यास कारणीभूत लोकांना शिक्षा देण्याबद्दल किंवा अशा शिक्षा देणार्‍या दंडात्मक यंत्रणांच्या मजबुतीकरणाबद्दल असतात. पण मुळात असे घोटाळे होऊच नयेत यासाठी व्यवस्थेच्या अंगातच काय सुधारणा कराव्यात याबद्दल फारच कमी चर्चा होते किंवा कारवाई होते. कोळसा खाणींच्या वाटपाची प्रक्रिया तपासणी समितीच्या उपव्यवस्थेमार्फत होत होती. सर्वोच्च न्यायालयाने दाखवून दिल्याप्रमाणे या उपव्यवस्थेच्या कामकाजामध्ये गंभीर त्रुटी होत्या. या त्रुटींचा निर्देश करण्याचे काम सीएजी या घटनात्मक निरीक्षक संस्थेने केले. सीएजीच्या अहवालात यासंदर्भात पुढे काय पावले उचलली जावीत याबद्दलच्या शिफारसीदेखिल आहेत. पण यानिमित्ताने एकंदरच शासकीय कार्यप्रणालीच्या सर्वच क्षेत्रात अधिकाधिक पारदर्शकता, चोखपणा आणि जबाबदारी आणण्याची आवश्यकता निर्माण झालेली आहे.

असे घोटाळे पुन्हा होऊ नयेत यासाठी सर्वंकष संस्थात्मक परीक्षण केले जाणेही गरजेचे आहे. तपासणी समिती सारख्या उपव्यवस्थेमार्फत जेंव्हा निर्णय घेतले जातात तेंव्हा अशा निर्णयांच्या जबाबदारीबाबत नेमकी स्पष्टता असणेही आवश्यक आहे. उदाहरणार्थ, कोळसाखाण वाटपाच्या निर्णयाची नेमकी जबाबदारी कोणाची याबद्दल उलटसुलट मते व्यक्त केली जाताना दिसतात. तपासणी समिती केवळ शिफारस करत होती का निर्णय घेत होती हे सहज स्पष्ट असल्याचे दिसत नाही. एका माजी कोळसा खात्यातील सचिवांचे असे म्हणणे दिसते की समिती केवळ शिफारस करीत होती आणि निर्णय मंत्री घेत होते आणि त्यामुळे अंतिम जबाबदारी मंत्र्यांची आहे. सर्वोच्च प्रशासकीय पातळीवरच कामकाजाच्या नियमाबद्दल आणि सहभागी लोकांच्या जबाबदारीबद्दल स्पष्टता नसणे ही काही बरी गोष्ट दिसत नाही. त्यामुळे प्रशासकीय कामकाजाच्या नियमावलींमध्ये सुधारणा करणे, याबद्दलची आदर्श मार्गदर्शक तत्वे ठरवूने घेणे आणि अशी मार्गदर्शक तत्वे पाळली जाताहेत की नाही हे पाहण्यासाठीच्या अंगभूत अशा निरीक्षक उपव्यवस्था विकसित करणे याची आवश्यकता आहे. कोळसा घोटाळ्याच्या तपासात हेही उघडकीला आले की कोळसा मंत्रालयातल्या काही महत्वाच्या फाइल्स गहाळ झालेल्या आहेत. सर्वोच्च पातळीवरील इतक्या महत्वाच्या निर्णयप्रक्रियेशी संबंधित फाइल्स आणि दस्तावेज गहाळ होणे ही काळजी वाटायला लावणारी बाब आहे. महत्वाच्या निर्णय प्रक्रियांचे, डिजिटायझेशनच्या तंत्रज्ञानाचा वापर करून, त्या त्या वेळी सविस्तर दस्तावेजीकरण करण्याच्या अद्ययावत पद्धती निर्माण करणे यासारखी काही पावले उचलली जाऊ शकतात.

सर्वोच्च न्यायालयाने नोंदवलेली निरीक्षणे आणि काढलेले निष्कर्ष अस्वस्थ वाटायला लावणारी आहेत. अशावेळी अमूक व्यक्ती दोषी आहे की तमूक व्यक्ती दोषी आहे याबद्दलच्या वादापेक्षाही व्यवस्थेमध्ये काही त्रुटी निर्माण झालेल्या होत्या हे कटूसत्य ध्यानात घेणे आवश्यक आहे. भविष्यात अशा घटना टाळण्यासाठी व्यवस्थांमधल्या या त्रुटी दुरुस्त करणे आणि महत्वाच्या प्रशासकीय व्यवस्था जास्तीत जास्त चोख आणि चिरेबंदी बनवण्यासाठी प्रयत्न होणे ही काळाची गरज आहे.